2004年以来，同安区按照构建惩防体系《实施纲要》的要求，结合同安实际情况，以规范财政资金运行为重点，从改革资金收付和管理办法入手，积极推进和深化会计集中核算，不断强化制度理财、制度管财，致力于打造财政资金活水、构筑源头防腐堤坝，从源头上较好地防治了腐败行为的发生。
一、推行会计集中核算的做法与成效 会计集中核算是会计委派制的一种特殊形式，是在“三个不变”原则的前提下，实行“四个统一”管理的一种会计委派制度。其中，“三个不变”是指：单位预算管理体制和部门预算编制程序不变、单位的资金使用权和审批权不变、会计的法律主体不变；“四个统一”，即统一账户管理、统一会计核算、统一资金结算和统一档案管理。根据财政部、监察部《关于试行会计委派制度试点工作的意见》，同安区于2003年初开始部署会计集中核算试点工作，并将解决区级行政事业单位财务管理问题作为工作重点，制定了《厦门市同安区区级行政事业单位会计集中核算实施办法（试行）》。2003年底，同安区会计管理服务中心成立，会计集中核算正式实施，经过四年来的探索和实践已取得了明显的成效。 （一）统一账户管理。2004年，区直机关事业单位分成三批纳入集中核算，由区会计管理服务中心开设单一银行账户、下设若干帐套实施“统一管理、分户核算”。全区共清理撤销了各部门单位各类银行账户311个，各单位日常经费收支均通过单一账户进行资金结算，实现“一个漏斗”进出。为强化和规范基建财务管理，基建项目从各行政事业单位帐套中分离，设立专帐进行单独核算。通过单一账户管理，不仅强化了“收支两条线”的落实，有效解决了“小金库”、“帐外帐”问题，而且有利于财政资金的统一调度，提高了财政资金的运行和使用效益。至2005年底，除企业化管理的事业单位外，区级行政事业单位及全区80多所小学共计283个单位全部纳入会计集中核算。 （二）规范业务流程。集中核算后，区会计管理服务中心内设总会计、资金会计、审核会计等岗位，负责各单位现金、转账、汇兑等资金结算和经费拨入、支出、往来款项的收付等业务。专项业务支出按照限额审批程序审批后，集中在中心支付。日常零星开支建立备用金制度，各单位凭发票到中心报销。中心根据会计制度和政府收支分类的要求统一设置会计科目，按照资金来源和支出内容统一核算口径，并按月向财政提供各单位会计报表和专项资金变动表等。中心成立以来，大力加强建章立制和流程再造，先后制定了23项内部工作制度和业务操作规程，重点突出对各项财务管理制度和业务流程各个关键环节的细化和完善，使业务流程更加公开透明、标准规范。 （三）严格审核监督。集中核算将会计从各单位脱离出来，变原来单位内部会计监督为刚性较强的外部监督，克服了会计“站得住的顶不住，顶得住的站不住”问题。区会计管理服务中心在会计选聘上注重把好“入门关”和“培训关”，通过公开考试选拔、加强业务培训着力培养一支素质强、业务精、作风硬的会计队伍，使会计人员不仅便于监督、敢于监督，还善于监督，进一步强化会计监督职能。各单位所有业务开支都在会计中心核报，原来经费支出只要单位领导“一支笔”审批，现在单位领导审批后，还要经过会计中心核算组、资金组和中心领导的层层审核把关才能入账，从而保证了各单位开支符合财务会计制度和部门预算，及时纠正白条抵库、超标准超范围支出、超结余超预算开支及不按规定程序采购支出等行为。截止2007年12月底，区会计管理服务中心累计拒付不符合规定的开支447笔，拒付资金达941.4万元；纠正不合理业务开支653笔，资金达3870.97万元。 （四）促进服务提高质量。推行集中核算过程中，中心按照区委区政府的要求，坚持管理服务并重，寓管理于服务之中，在服务上狠下功夫。中心专门整理编印了财务管理相关文件规定和实施办法等，做到监督有标准、管理有依据；主动提供业务咨询服务，单位若对某笔经费支出合理性、合法性把握不准，或者不清楚报销规定，都可事先向中心咨询；建立了会计信息网上查询系统，各单位可上网随时查询了解财务状况，便于领导决策和财务控制；统一归档和保管各单位会计资料，既保证会计档案安全完整，又方便查阅；配合财政等部门对报账员进行岗位培训与业务指导、举办“一支笔审批”培训等，促进各单位依法理财，提高财务工作质量。 实施会计集中核算，有效规范了部门、单位的财务收支行为，财政资金运行与管理逐步走上制度化、规范化轨道，区直机关事业单位财务管理呈现出“两个基本杜绝、两个明显提高”的良好局面。“两个基本杜绝”，即单位私设“小金库”、“帐外帐”的现象和干部违反财经纪律的行为基本得到杜绝。“两个明显提高”：一是干部自觉遵守财经纪律的意识明显提高；二是财政资金使用效益明显提高，截止2007年12月底，区财政调剂使用各单位沉淀资金1.9亿元，每年可为政府节省利息支出1350多万元。 二、目前集中核算存在的问题 （一）对会计法律主体及责任的认识不够明确。现行《会计法》对单位会计机构、会计账簿的设置有明确规定，单位负责人要对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。集中核算后，按照“三个不变、四个统一”原则，会计从各单位集中到核算中心，会计中心作为政府的委派机构统一行使会计核算和监督职能。在目前的运作框架下，部分预算单位对会计的法律主体地位认识不清，认为会计已实施集中核算，单位的自主权明显受到削弱，谁是会计的法律主体在认识上出现了分歧，如果发生会计处理差错、违法经济事项等问题，如何界定单位和“中心”二者的责任存有争议。 （二）单位财务管理意识淡化。会计集中核算实行“四个统一”后，在实际运作中，部分单位领导认识上存在偏差，误以为集中核算后单位财务工作已全部移交到中心，单位只要1名报账员负责报账就可以，财务管理意识淡化，管理职能弱化，主要表现在：一是报账员大多不专业、不专职，没有专业资格证，缺乏相应财务工作能力；二是单位内部没有建立监督制衡机制，将收费、开票、报账等不相容业务交由一人办理；三是单位债权债务清理、财产清查、备用金管理等缺乏常规控制措施，甚至处于无人过问状态。 （三）会计监督出现新盲点。实行集中核算后，会计中心通过对各单位所有业务开支的核报，实现对财政资金支出的监控。但因为会计核算、监督与单位内部财务管理相分离，“中心”会计人员不参与各单位的具体业务，不清楚经费支出的来龙去脉，不熟悉单位内控制度和人员笔迹，对经费开支内容的真实性无法做出准确判断，审核受到限制，对迟报漏报收入、乱支备用金等不良行为难以察觉，对单位固定资产是否账实相符鞭长莫及，形成新的监督盲点，无法保证会计信息的完全真实、正确和完整。 （四）灵活执行财务制度难度大。现行财务开支标准与具体繁杂的实际支出往往存在差距，滞后于实际工作的需要。如何做到既坚持规章制度，又实事求是地处理好实际开支核报问题，以保证各单位正常业务活动的开展，是对中心会计人员业务素质和职业判断能力的一大考验。如果超标准开支一律不予报销，有可能影响到各单位正常业务工作的开展；但放松监督不仅违背财务制度，还将助长不正之风和腐败现象。准确把握尺度、妥当处理这一关系在实际操作中难度很大。况且部分单位将一些明知不符合规定的开支拿到会计中心“试报”，处理不好，中心成为矛盾的焦点，工作陷于被动。 三、进一步深化集中核算、完善财务管理的对策建议 （一）健全完善法规体系。在《会计法》重新修订之前，有关部门可结合当地实际情况出台相关的法规文件，对会计集中核算制度的合法性给予肯定，明确具有资金使用权和审批权的单位是会计主体和法律主体，尤其需要明确会计中心在会计集中核算中行使核算和监督职能的权限以及对此所应承担的相应责任；另外，现行的《会计制度》、《财务准则》等也与当前改革的要求不相配套，亟需进行修订与完善，以便会计集中核算有法可依，有利于规范会计行为、保障财政体制改革的顺利进行。 （二）加强单位内部财务管理。首先，各单位要认真学习财经法律法规，纠正认识偏差，切实从思想上重视单位财务管理工作。其次要根据本单位实际情况建立和完善内部控制制度，加强对单位资产、财务收支、债权债务等的管理，进一步加强财务公开，主动接受监督。再次要重视预决算的编制，分析、处理好预算执行中存在的问题，管好用好本单位财政资金。最后要进一步提高报账员业务素质，鼓励报账员持证上岗，积极配合财政部门抓好报账员培训和教育，切实提高报账员业务水平，强化职业道德。 （三）加强会计中心与业务单位、财政的沟通联系。一方面，会计中心平时应多了解各单位业务情况和财务状况，必要时可以采取“走出去”的办法，落实各单位资产验收、保管、领用及盘点措施是否到位、账实是否相符等，并提出具体可行的建议，同时广泛征求各单位对中心工作的意见建议，不断改进工作，提高工作质量和服务水平。另一方面，中心要加强与财政部门业务科室的沟通，熟悉掌握预算和专项资金的使用范围、把握尺度，认真汇总财政运行中发现的问题，提出处理意见，对已明显不合实际的开支标准，及时建议财政重新制定。 （五）强化财政监督。会计中心实施的会计监督不能完全替代财政监督。财政部门要改变当前对预算资金重分配轻管理的陈旧理念，对预算的编制和下达、资金拨付到资金使用实施全过程的监督管理，加强追踪问效，实施绩效考评。同时，要通过定期全面清查与不定期抽查相结合的办法，及时掌握各单位会计基础工作、专项资金实际使用情况、资产变动情况等，加大违法处罚力度，为会计集中核算创造良好外部环境。 （六）实现会计集中核算与国库集中支付的转轨与融合。当前我区实施的“统一账户管理、统一会计核算、统一资金结算、统一档案管理”的集中核算模式，为推行国库集中支付制度奠定了良好基础，尤其是单一账户管理，已经具有国库集中支付的雏形。目前，我区已初步实现了会计集中核算向国库集中支付转轨，实现二者有机融合，在会计集中核算的基础上，通过国库单一账户体系集中支付财政资金，让预算资金运行的全过程都置于财政的阳光监督之下，使我区的财政资金源泉更加洁净、更有活力。
